Ausweitung der öffentlich-rechtlichen Haftung: Das Umweltschadensgesetz (USchadG)
Hintergrund: Umwelthaftungsrichtlinie
Das Umweltschadensgesetz dient der Umsetzung der Richtlinie 2004/35/EG vom 21.04.2004 über die Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (Umwelthaftungsrichtlinie). Die Richtlinie orientiert sich verstärkt am Verursacherprinzip und nimmt insbesondere die Betreiber in die Pflicht, die durch ihre Tätigkeiten einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht haben. Das bedeutet, dass die Betreiber die Kosten der von der Richtlinie geforderten Vermeidungs- und Sanierungstätigkeiten zu tragen haben.
Die Mitgliedstaaten sind zur Umsetzung der Richtlinie bis zum 30.04.2007 verpflichtet.
Umsetzung in Deutschland: Artikelgesetz
Der Referentenentwurf des Umweltschadensgesetzes besteht aus vier Artikeln, dessen Artikel 1 das Umweltschadensgesetz selbst enthält. Artikel 2 und 3 sehen Änderungen des Wasserhaushaltsgesetzes und des Bundesnaturschutzgesetzes vor. Die Umsetzungskonzeption ist so angelegt, dass das Umweltschadensgesetz in Artikel 1 einen Rahmen schafft, der für alle erfassten Umweltschäden gilt und die für diese Schäden allgemeinen Vorschriften regelt. Dabei ist das Umweltschadensgesetz auf Ergänzungen durch das jeweilige Fachgebiet angelegt. Demgemäss kann das Umweltschadensgesetz auch als Allgemeiner Teil verstanden werden, der durch das Fachrecht als eine Art Besonderer Teil gesteuert und ergänzt wird.
Subsidiarität
Dementsprechend sieht Artikel 1 § 3 Abs. 2 USchadG die Subsidiarität gegenüber den fachgesetzlichen Vorschriften vor. Damit ist das Umweltschadensgesetz nur anwendbar, wenn das Fachrecht keine Vorschriften zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden trifft oder diese Vorschriften nicht den Anforderungen dieses Gesetzes entsprechen.
Umweltschaden
Unter den Begriff des Umweltschadens fallen gemäß § 2 USchadG sowohl die Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen nach Maßgabe des Bundesnaturschutzgesetzes, die Schädigung der Gewässer nach Maßgabe des Wasserhaushaltsgesetzes sowie die Schädigung des Bodens durch eine Beeinträchtigung der Bodenfunktionen im Sinne des § 2 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes. Entsprechende Konkretisierungen trifft das jeweilige Fachrecht. Personenschäden, Schäden an Privateigentum oder wirtschaftliche Verluste werden nicht erfasst.
Haftungsrelevante Tätigkeiten
Entsprechend der Umwelthaftungsrichtlinie bestimmt § 3 USchadG die Anwendbarkeit für Umweltschäden und unmittelbare Gefahren solcher Schäden, die durch eine der in Anlage 1 aufgeführten beruflichen Tätigkeiten – verschuldensunabhängig – verursacht werden. Der Katalog der beruflichen Tätigkeiten in Anlage 1 ist vielfältig. Er enthält insgesamt zwölf verschiedene Tätigkeiten. Dazu gehören:
- der Betrieb von genehmigungsbedürftigen Anlagen (§ 4 BImSchG in Verbindung mit Spalte 1 der 4. BImSchV),
- Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen (Einsammeln, Beförderung, Verwertung, Beseitigung von Abfällen und gefährlichen Abfällen, Betrieb von Deponien gemäß § 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG und Verbrennungsanlagen, die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig sind),
- fast sämtliche Benutzungstatbestände des § 3 WHG,
- Herstellung, Verwendung, Lagerung, Verarbeitung, Abfüllen, Freisetzen in die Umwelt und die innerbetriebliche Beförderung von Stoffen und Zubereitungen im Sinne des Chemikaliengesetzes sowie von Pflanzenschutzmitteln und Biozidprodukten,
- die Gefahrgutbeförderung,
- bestimmte gentechnische Arbeiten,
- die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen in der, in die oder aus der Europäischen Union, die genehmigungspflichtig sind.
Zusätzlich werden solche Schädigungen von Arten und natürlichen Lebensräumen und die Gefahr solcher Schäden, die durch andere berufliche Tätigkeiten verursacht werden, erfasst, wenn der Verantwortliche schuldhaft (vorsätzlich oder fahrlässig) gehandelt hat.
Haftungsumfang und Adressat
Anknüpfend an diese Verantwortlichkeit begründet das Umweltschadensgesetz eine Informations-, eine Gefahrenabwehr- und eine Sanierungspflicht für den Fall des Eintritts einer unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens bzw. eines Umweltschadens selbst. Damit verbunden ist die Kostentragungspflicht des Verantwortlichen für die zur Erfüllung seiner Pflichten erforderlichen Maßnahmen. Als Verantwortlichen definiert das Umweltschadensgesetz in § 2 Nr. 3 jede natürliche oder juristische Person, die eine berufliche Tätigkeit ausübt oder bestimmt, einschließlich des Inhabers einer Zulassung oder Genehmigung für eine solche Tätigkeit oder der Person, die eine solche Tätigkeit anmeldet oder notifiziert, und dadurch unmittelbar einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht hat.
Rechtsschutz
Zusätzlich zur Ausweitung der öffentlich-rechtlichen Haftung für die genannten beruflichen Tätigkeiten erweitert das Umweltschadensgesetz den Rechtsschutz für Vereine. Sie können Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung oder das Unterlassen einer Entscheidung der zuständigen Behörde in entsprechender Anwendung des – bisher auch nur im Entwurf vorhandenen Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes – einlegen.
Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes
Artikel 2 des Umweltschadensgesetzes enthält eine Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG). Es soll ein neuer § 22 a WHG eingefügt werden, der den Begriff der Schädigung eines Gewässers im Sinne von § 2 USchadG konkretisiert.
Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes
Artikel 3 des Umweltschadensgesetzes sieht Änderungen des Bundesnaturschutzgesetzes vor. Es wird § 21 lit. a) BNatSchG eingeführt, der ebenfalls eine Konkretisierung der Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen darstellt.
Bodenschutzrecht
Obwohl die Richtlinie 2004/35/EG unter den Begriff des Umweltschadens auch Schädigungen des Bodens (Bodenverunreinigung, die ein erhebliches Risiko einer Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit aufgrund der direkten oder indirekten Einbringung von Stoffen (...) in, auf oder unter den Grund verursacht) fasst, erfolgt im Bundes-Bodenschutzgesetz keine – den Änderungen im Wasserhaushaltsgesetz und Bundes-Naturschutzgesetz entsprechende – Änderung bzw. Konkretisierung des Schadensbegriffes. Nach der Gesetzesbegründung bedarf es einer solchen Änderung des Bundes-Bodenschutzgesetzes zur Umsetzung der Richtlinie auch nicht. Denn die Regelung im Umweltschadensgesetz bezüglich der Schädigung des Bodens werde schon jetzt durch das Bundesbodenschutzgesetz erfasst, wobei der Anwendungsbereich des Bundes-Bodenschutzgesetzes dabei über den Anwendungsbereich des Umweltschadensgesetzes hinausgehe. Der Begriff der schädlichen Bodenveränderung im Sinne von § 2 Abs. 3 Bundes-Bodenschutzgesetz erfasst nicht nur Gefahren für die menschliche Gesundheit, sondern auch sonstige erhebliche Nachteile oder Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit. Die materiellen Maßstäbe für die Sanierung einer Schädigung des Bodens bestimmen sich damit weiterhin nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, insbesondere auf der Grundlage des § 4 Bundes-Bodenschutzgesetz.
Auswirkungen des Umweltschadensgesetzes
Soweit das Umweltschadensgesetz neue Anforderungen für die Verantwortlichkeit von Umweltschäden enthält und neue Instrumente – was insbesondere den Bereich des Wasserrechts und des Naturschutzrechts betrifft – einführt, werden die Verantwortlichen, d.h. in der Regel die Betreiber, die die in der Anlage 1 genannten Tätigkeiten ausüben, verstärkt mit Kosten belastet. In der Praxis befürchten bisher insbesondere die Landwirte, dass sie durch ihre Tätigkeiten – insbesondere die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln – mit erheblichen Haftungsrisiken bei Umweltschäden konfrontiert werden.
Abzuwarten bleibt, inwieweit die Bundesregierung von ihrer Ermächtigung zur Ausgestaltung einer Deckungsvorsorge Gebrauch macht (§ 12 USchadG). Dies hängt davon ab, ob auf europäischer Ebene über Artikel 14 der Richtlinie 2004/35/EG eine Art der Deckungsvorsorge verpflichtend vorgeschrieben wird. Hierfür hat die Kommission bis zum 30.04.2010 Zeit.
Inkrafttreten
Artikel 4 regelt das Inkrafttreten des Gesetzes. Danach soll das Gesetz bis auf Ausnahmen insgesamt am 30.04.2007, d.h. mit Ablauf der Umsetzungsfrist, in Kraft treten.