Mittlerweile gibt es neue verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Problematik der Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen („blaue Tonnen“), die allesamt zugunsten der privaten Entsorgungsunternehmen entschieden und sich dabei vor allem auch mit dem Aspekt der Verpackungsverordnung auseinandergesetzt hat.

Verwaltungsgericht Gelsenkirchen: Verpackungsverordnung begründet kein „öffentliches Interesse“

In einer aktuellen, mittlerweile rechtskräftigen Entscheidung vom 01.12.2008 (14 L 856/08) hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen festgestellt, dass Aspekte nach der Verpackungsverordnung – konkret etwaige bestehende Verpflichtungen gegenüber Systembetreibern, die eine Mitbenutzung des kommunalen PPK-Systems vorsehen – eine Untersagung der gewerblichen Sammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Insoweit stellt das Gericht zunächst klar, dass es Sache des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei, im Rahmen von abfallrechtlichen Verträgen die gesetzlichen Regelungen, die die gewerbliche Sammlung zulassen, zu berücksichtigen und die vertraglichen Vereinbarungen entsprechend zu gestalten bzw. anzupassen. Eine Abstimmungsvereinbarung mit einem Systembetreiber dürfe daher jedenfalls im Ergebnis nicht zu einer Untersagung einer vom Gesetzgeber zugelassenen privaten Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG führen. Der Einwand, bei einer „unkontrollierten“ Sammlung fehlerhaft eingeworfener Verpackungsabfälle könne der Nachweis über die Verwertungsquote nicht mehr gewährleistet werden, stelle bereits keinen öffentlichen Belang dar. Durch die Verpackungsverordnung solle das gesetzliche Ziel der Produktverantwortung bei Verkaufsverpackungen durch eine Pflicht zur Rücknahme und zur Verwertung erreicht werden (vgl. § 1 VerpackVO). Hersteller und Vertreiber von Verpackungen, die als eine Verkaufseinheit angeboten werden und beim Endverbraucher anfallen oder die Übergabe von Waren an den Endverbraucher ermöglichen oder unterstützen, seien verpflichtet, gebrauchte restentleerte Verpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen und einer näher bestimmten Verwertung zuzuführen. Die individuelle Rücknahme- und Verwertungspflicht der Hersteller und Vertreiber entfalle jedoch dann, soweit sie sich an einem System beteiligten, das flächendeckend die regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleiste und die Verwertungsanforderungen erfülle. Die Anerkennung eines Systems setze unter anderem eine Verwertungsquote im Jahresmittel von mindestens 70 % der in den Kreislauf eingespeisten Papier-, Pappe- und Kartonverpackungen vor. Die Verwertungsquote müsse der Systembetreiber in überprüfbarer Form nachweisen. Könne der erforderliche Nachweis nicht erbracht werden, könne die zuständige Behörde die Anerkennung des Systems widerrufen. Die Vertreiber und Hersteller von Verpackungen seien in diesem Fall verpflichtet, vom Endverbraucher gebrauchte restentleerte Verkaufsverpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen und einer Verwertung entsprechend den Anforderungen des Anhangs I der Verpackungsverordnung zuzuführen. Daraus folge, dass das der Verpackungsverordnung zugrunde liegende öffentliche Interesse in erster Linie auf die Vermeidung von Verpackungen bzw. die möglichst umfassende stoffliche Verwertung von Verpackungen abziele und hierzu die Hersteller und Vertreiber als den „Verursacher“ in die Pflicht nehme. Dies werde dadurch bestätigt, dass der Rücknahmepflicht keine Überlassungspflicht des Verbrauchers gegenüberstehe. Die Einrichtung entsprechender Systeme diene damit allein der Umsetzung der die Hersteller und Vertreiber treffenden Rücknahmepflicht und stelle für die Hersteller eine organisatorische Erleichterung gegenüber der individuellen Rücknahmepflicht dar. Es handele sich bei dem Nachweis der Menge des verwerteten Verpackungsmaterials im Rahmen des flächendeckenden Erfassungssystems nach § 6 Abs. 3 VerpackVO somit um ein rein privates Interesse.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof: Nur gezielte Sammlung von PPK-Verpackungen problematisch

Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof betonte in verschiedenen aktuellen Entscheidungen vom 14.11.2008 (20 BV 08.1624, 20 BV 08.1739, 20 BV 08.1757 und 20 BV 08.1663), dass gewerbliche Altpapiersammlungen auch vor dem Hintergrund der Verpflichtungen nach der Verpackungsverordnung grundsätzlich zulässig seien. Eine Überlassungspflicht für Verkaufsverpackungen aus PPK sei nicht eingeführt worden. Nach der Verpackungsverordnung könnten Verbraucher die Verpackungsabfälle vielmehr an die Hersteller und Vertreiber der Verpackungen zurückgeben – müssten dies aber nicht. Daher sei es privaten Haushalten freigestellt, diese Abfälle einer privaten Wertstoffsammlung gemäß § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG zu übergeben. Eine gewerbliche Sammlung sei daher nur dann nicht zulässig, wenn der Sammler gezielt Verpackungen einsammle. Im Übrigen hatten die beklagten Landkreise nach Auffassung des zuständigen Verwaltungsgerichtshofes nicht ausreichend dargelegt, dass die gewerblichen Sammlungen die dualen Systeme im Landkreisgebiet in ihrem Bestand gefährden würden. Aber selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätten die betroffenen Kreise die gewerblichen Sammler dazu verpflichten können, den Einwurf von PPK-Verkaufsverpackungen mittels entsprechender Aufkleber auf den Behältern zu untersagen. Außerdem hätten die Systembetreiber mit den gewerblichen Sammlern Untersuchungen vereinbaren können, um die Stoffströme der PPK-Verkaufsverpackungen festzustellen. Im Anschluss daran hätten Systembetreiber und Sammler einen neuen Mitbenutzungsvertrag abschließen können, um den geänderten tatsächlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen.

Oberverwaltungsgericht Thüringen: Grundsätzliche Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen

Auch das Thüringer Oberverwaltungsgericht hat in einer aktuellen Entscheidung vom 01.12.2008 (1 EO 566/08) deutlich gemacht, dass einer angezeigten gewerblichen Sammlung nur unter ganz eingeschränkten Voraussetzungen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen können. Aspekte nach § 6 Abs. 3 VerpackVO genügten hierfür regelmäßig nicht. Selbst wenn eine Verpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bestünde, das Sammelsystem durch technische und organisatorische Vorkehrungen so zu gestalten, dass die in der Verpackungsverordnung vorgesehenen Erfassungs- und Sortierquoten erreicht würden, vermöge dieser Aspekt die angegriffene Untersagungsverfügung nicht zu rechtfertigen. Die von der Verwaltung und der Rechtsprechung (ungeachtet eventuell vorhandener abweichender rechtspolitischer Vorstellungen) zu respektierende Entscheidung des Gesetzgebers, private Sammlungen nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zuzulassen und die Überlassungspflicht insoweit einzuschränken, würde unterlaufen, könnten gewerbliche Sammlungen bereits unter Hinweis auf entgegenstehende vertragliche Beziehungen mit Systembetreibern untersagt werden. Die rechtliche Zulässigkeit einer beabsichtigten gewerblichen Sammlung sei ausschließlich nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zu beurteilen. Durch diese Vorschrift würden gewerbliche Sammelsysteme außerhalb des Bereichs der Rückgabe- und Rücknahmepflichten aufgrund von Rechtsverordnungen nach § 24 KrW-/AbfG ermöglicht. Im Übrigen sei es Sache des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, im Rahmen der von ihm geschlossenen abfallrechtlichen Verträge die Regelungen des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes, die gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen zuließen, zu berücksichtigen und die vertraglichen Vereinbarungen entsprechend flexibel zu gestalten bzw. anzupassen. Außerdem stehe es privaten Endverbrauchern grundsätzlich frei, wem sie anfallende PPK-Verpackungen überließen. Ein allgemeines Risiko einer „Fehlbefüllung“ der Sammelbehälter erscheint darüber hinaus nach Auffassung des Gerichts als durchaus beherrschbar, jedenfalls sei es mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht zu vereinbaren, wegen etwaiger „Fehlwürfen“ bei Verpackungsabfällen eine gewerbliche Sammlung insgesamt zu untersagen. Überdies stehe die Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 08.07.2008 (1 Bs 91/08) nicht entgegen, weil diese Entscheidung sich gerade nicht mit der Besonderheit des konkret zu entscheidenden Falles auseinandergesetzt habe.

Fazit

Mit den vorstehend zitierten Entscheidungen wird einmal mehr die grundsätzliche Zulässigkeit gewerblicher Sammlung betont, wobei alle Spruchkörper die gesetzgeberische Intention zugunsten der Dualität der Abfallentsorgung besonders hervorheben. Insgesamt sind damit kaum noch Umstände denkbar, die belastbar gegen eine gewerbliche Sammlung vorgebracht werden können. Dies gilt nach den vorgenannten aktuellen Entscheidungen auch mit Blick auf die Verpackungsverordnung. Es bleibt abzuwarten, wie das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in dem wieder aufgerollten Verwaltungsstreitverfahren zum Verhältnis von gewerblicher Sammlung und Verpackungsverordnung entscheiden wird. Der private Entsorger hatte angesichts der brisanten Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts „nachgerüstet“ und mit den betroffenen Systembetreibern Verträge über die Miterfassung von PPK-Verkaufsverpackungen abgeschlossen. Nunmehr ist zumindest mit der ursprünglich geäußerten Auffassung der Hamburger Richter nicht mehr vertretbar, dass die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg konkret beeinträchtigt wäre. Die Entscheidung bleibt daher mit Spannung zu erwarten.