18.03.2011  Öffentliches Wirtschaftsrecht • Rechtsprechung • 

OVG Hamburg: Gewerbliche PPK-Sammlung mit Blauen Tonnen darf bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens fortgesetzt werden

Mit Beschluss vom 18.02.2011 hat das OVG Hamburg entschieden, dass die gewerbliche Sammlung eines privaten Entsorgers mittels Blauer Tonnen auf dem Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg bis zur Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Sammlung in der Hauptsache vorläufig weiter fortgesetzt werden kann.

Der Sachverhalt

Bereits im März 2008 hatte die Freie und Hansestadt Hamburg einem auf ihrem Gebiet tätigen privaten Entsorgungsunternehmen mit sofort vollziehbarer Verfügung untersagt, PPK-Abfälle aus privaten Haushaltungen mittels Blauer Tonnen einzusammeln. Nachdem der private Entsorger mit seinem Antrag, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wiederherzustellen, zunächst erfolglos geblieben war (Beschluss des OVG Hamburg vom 08.07.2008, 1 Bs 91/08), änderte das Verwaltungsgericht Hamburg diesen Beschluss später ab und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her (Beschluss vom 09.10.2008, 4 E 2426/08). Die hiergegen gerichteten Beschwerden der Stadt Hamburg sowie der Stadtreinigung Hamburg wies das Hamburgische OVG mit Beschluss vom 15.04.2009 (5 Bs 199/98) zurück.

Nachdem der Widerspruch des Entsorgungsunternehmens im Juli 2010 schließlich zurückgewiesen worden war, stellte die Freie und Hansestadt Hamburg erneut einen Antrag auf Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung über die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 7 VwGO. Insbesondere berief sie sich darauf, dass sich sowohl die Sach- als auch die Rechtslage seit den zuletzt ergangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen erheblich verändert hätten. In tatsächlicher Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass der private Entsorger seine Tätigkeit erheblich ausgeweitet habe und nunmehr insbesondere auch vermehrt in der Wohnungswirtschaft und im Geschosswohnungsbau tätig sei, wodurch dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erhebliche PPK-Mengen und Erlöse entzogen würden. Die rechtlichen Umstände hätten sich demgegenüber insbesondere durch das sogenannte „Altpapier-Urteil“ des BVerwG vom 18.06.2009 (7 C 16/08) verändert. Hiernach stehe nunmehr fest, dass die verfahrensgegenständliche, dauerhafte und in festen Strukturen erfolgende private Sammlungstätigkeit nicht dem Sammlungsbegriff des § 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entsprechen könne und dass dieser Tätigkeit zudem überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Darüber hinaus verwies die Stadt sowie die beigeladene Stadtreinigung auf die am 21.12.2010 vom Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beschlossene Altpapierverordnung, in deren Artikel 1 die Pflicht zur getrennten Erfassung von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen geregelt werde. Die konkurrierende private Sammlungstätigkeit greife intensiv in die in diesem Zusammenhang vorgesehene Anschluss- und Benutzungspflicht für die privaten Haushaltungen ein und behindere hierdurch die Durchsetzung der Recycling-Offensive der Stadt.

OVG Hamburg: Altpapier-Urteil des BVerwG hat die Rechtslage nicht geklärt

Anders als noch erstinstanzlich das VG Hamburg, geht das OVG Hamburg in seiner Entscheidung vom 18.02.2011 nicht davon aus, dass die von der Stadt sowie der Stadtreinigung Hamburg vorgetragenen Veränderungen der tatsächlichen und rechtlichen Umstände eine Abänderung der Entscheidung über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen könnten. Insbesondere betont das OVG, dass das Urteil des BVerwG zur Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen (7 C 16.08) die Rechtslage nicht in einer solchen Weise geklärt habe, dass die dortigen Ausführungen im Hauptsacheverfahren ohne Weiteres zugrunde gelegt werden könnten. Denn sowohl der Bestand des vom BVerwG angenommenen engen Sammlungsbegriff, als auch der Bestand der einschränkenden Definition der überwiegenden öffentlichen Interessen erscheine vor dem Hintergrund der laufenden Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetz letztlich fraglich. Zum einen legten die Gesetzesbegründung sowie das „Eckpunktepapier“ des BMU zum Gesetzesentwurf nahe, dass die vom BVerwG angenommenen Begriffsdefinitionen bereits heute nicht dem geltenden Recht entsprächen. So werde insbesondere betont, dass die EU-Kommission das BVerwG-Urteil sehr kritisch beleuchtet und damit die Notwendigkeit einer EU-rechtskonformen Novellierung der Überlassungspflichten deutlich gemacht habe und dass zudem die vorgenommene EU-rechtskonforme „Neuregelung“ der Überlassungspflichten lediglich als eine Klarstellung der geltenden Rechtslage zu verstehen sei. Jedenfalls aber dürfte, so das OVG, die Zulässigkeit der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung nach der abgeschlossenen KrWG-Novellierung, welche voraussichtlich die für das Hauptsacheverfahren einschlägige Rechtslage kennzeichne, anders zu beurteilen sein. Denn zum einen definiere der Gesetzesentwurf den Sammlungsbegriff in Abgrenzung zu der Begriffsbeschreibung durch das BVerwG als „eine Sammlung, die zum Zwecke der Einnahmeerzielung erfolgt“, wobei insbesondere unerheblich sein soll, wenn sie „auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und dem privaten Haushalt in dauerhaften Strukturen abgewickelt wird“. Zum anderen dürfte voraussichtlich auch die Neuregelung der „entgegenstehenden überwiegenden Interessen“ zu einer weniger restriktiven Handhabung der Untersagungsmöglichkeiten führen, da sie eine „Verhinderung“ der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen voraussetze, wie sie im vorliegenden Fall kaum angenommen werden könne. Insbesondere habe die Stadtreinigung auch gewisse logistische Schwierigkeiten bei der Altpapierentsorgung infolge eines „Flickenteppichs“ hinzunehmen, da solche Schwierigkeiten angesichts des noch unzureichenden Anschlussgrades der Haushalte an das kommunale Altpapierentsorgungssystem und der unterschiedlichen Leerungshäufigkeit der kommunalen Behältnisse auch ohne die konkurrierende private Sammlungstätigkeit bestünden. Die Erfolgsaussichten der Anfechtungsklage in der Hauptsache seien demnach zumindest als offen anzusehen. Hieran ändere auch die Hamburgische Altpapierverordnung nichts, da diese nur Überlassungspflichten für solche Abfälle begründe, welche nach dem KrW-/AbfG überlassungspflichtig seien, also nicht im Rahmen einer zulässigen gewerblichen Sammlung gesammelt würden.

Gericht sieht kein besonderes Sofortvollzugsinteresse

Das OVG betont zudem, dass selbst die etwaige Rechtmäßigkeit des Verbotes der Altpapiersammlung nicht für die Anordnung des Sofortvollzuges ausreiche. Vielmehr sei hierfür ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das Interesse hinausgehe, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Solche besonderen Umstände seien vorliegend jedoch nicht zu erkennen. Zum einen zeige bereits die extrem lange Dauer des Widerspruchsverfahrens von 2 1/2 Jahren, dass eine möglichst zeitnahe Durchsetzung der Verfügung noch vor dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens vorliegend nicht angezeigt sei. Denn in Fällen des Sofortvollzuges bestehe für die Widerspruchsbehörden die Pflicht, das Hauptsacheverfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben und abzuschließen. Zudem sei bei der Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen zu berücksichtigen, dass das private Entsorgungsunternehmen im Falle des Sofortvollzuges voraussichtlich endgültig vom Markt verdrängt würde, während die Stadtreinigung Hamburg ihre PPK-Sammlung aller Voraussicht nach weitgehend unbeeindruckt von der privaten Konkurrenz fortsetzen und ausbauen könnte. Auch sei der Umfang der privaten Sammlung trotz des zwischenzeitlich erfolgten Ausbaus nach wie vor absolut unerheblich. So stünden der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mittels 113.000 Blauer Tonnen weiterhin nur 1.570 private Blaue Tonnen gegenüber. Die Menge der privat gesammelten Altpapiermenge bewege sich dabei in einem Bereich von unter 2 % verglichen mit der von der Stadtreinigung Hamburg über Depotcontainer und Blaue Tonnen erfassten Mengen, so dass sich auch die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglicherweise entzogenen Gewinne absolut marginal darstellten. Demgegenüber sei unerheblich, dass die private Sammlung in der Anzeige nicht begrenzt worden sei; vielmehr sei der tatsächlich erreichte Sammlungsumfang maßgeblich zu berücksichtigen.

Fazit

Mit seiner begrüßenswerten Entscheidung hat das OVG Hamburg als erstes Gericht seit der Entscheidung des BVerwG vom 18.06.2009 (7 C 16.08) explizit Stellung zu einer möglichen Europarechtswidrigkeit der einschränkenden BVerwG-Rechtsprechung genommen, auch wenn es die Frage im Ergebnis – da nicht entscheidungserheblich - (wenigstens „offiziell“) offen gelassen hat. Erfreulicherweise hat das OVG zudem in Anschluss an zwei vorangegangene Entscheidungen des VG Düsseldorf vom 28.10.2010 (17 L 1318/10 und 17 L 1330/10) betont, dass sich die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorzunehmende summarische Prüfung der Erfolgsaussichten der Hauptsache an der zum Zeitpunkt des Hauptsacheverfahrens maßgeblichen Rechtslage und damit vorliegend am noch ausstehenden KrWG mit seinen voraussichtlich erheblich weiteren Begriffsdefinitionen ausrichten müsse. Eine unreflektierte Übernahme der durch das BVerwG gefundenen Begriffsdefinitionen dürfte derzeit jedenfalls im einstweiligen Rechtsschutzverfahren schon aus diesem Grund stets ausscheiden. Hierdurch wird auch der Spielraum der Behörden zur Anordnung eines Sofortvollzuges bei gleichgelagerten Untersagungsverfügungen erheblich eingeschränkt. Die Entscheidung zeigt damit, dass weiterhin durchaus Möglichkeiten für die Einrichtung und Durchführung gewerblicher Sammlungen bestehen, die von privaten Entsorgungsunternehmen genutzt werden können.