24.09.2004  Öffentliches Wirtschaftsrecht • Rechtsprechung • 

Abfallverbringung - EU-Wood-Trading GmbH ./. SAM - Rs. C-277/02

In dem in der Überschrift bezeichneten Verfahren geht es um die Verbringung von Altholz von Deutschland nach Italien zur dortigen Spanplattenherstellung. Die Versandstaatbehörde (SAM) hatte gegen diese Verbringung Einwände unter anderem mit dem Hinweis auf Richtwerte des rheinland-pfälzischen Umweltministeriums erhoben. Namentlich ging es um Schwermetallgehalte. Die stoffliche Verwertung derartiger Hölzer in Italien verstoße vor diesem Hintergrund - so die SAM - gegen Vorgaben des deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes.

Schlussanträge vom 23.09.2003
In dem daraufhin geführten verwaltungsgerichtlichen Verfahren hatte das OVG Rheinland-Pfalz dem Europäischen Gerichtshof mehrere Fragen vorgelegt, die sich mit den Interventionsbefugnissen der Behörden des Versandstaats befassen. Hierzu hat der Generalanwalt beim EuGH am 23.09.2004 Position bezogen und dem Gerichtshof Antworten auf die Vorlagefragen des OVG Rheinland-Pfalz vorgeschlagen.

Verwertungsbedingungen im Bestimmungsstaat
Der Generalanwalt setzt sich vor allem mit der Reichweite der Einwandgründe in den ersten beiden Spiegelstrichen des Art. 7 Abs. 4 lit. a EG-Abfallverbringungsverordnung auseinander. Er führt aus, dass die dort genannten Einwandgründe sämtliche an einer Abfallverbringung beteiligte Behörden - also die Behörden des Versandstaats, des Durchfuhrstaats und des Bestimmungsstaats - zur Intervention ermächtigen. Darüber hinaus beträfen die in der zitierten Vorschrift genannten Vorgaben nicht nur transportbezogene Einwände. Vielmehr sollen die beteiligten Behörden und damit auch die jeweilige Versandstaatbehörde unter anderem dazu befugt bzw. sogar verpflichtet sein, Einwände gegen eine geplante Verbringung mit der Begründung zu erheben, die Bedingungen der Verwertung im Bestimmungsstaat verstoße ihrer Auffassung nach gegen das Gebot der gesundheits- und umweltverträglichen Abfallverwertung. Dabei soll die Versandstaatbehörde ihre Einwände auf die in ihrem eigenen Staat anwendbaren Kriterien oder Rechts- und Verwaltungsvorschriften stützen können, auch wenn diese strenger als die im Bestimmungsstaat geltenden sind. Die Grenze sei lediglich der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

 

Der Generalanwalt im Wortlaut
"In Anbetracht meiner Ausführungen im Rahmen der Prüfung der vorigen Fragen und der dem Gerichtshof vorgeschlagenen Antworten bin ich der Auffassung, dass gerade dann, wenn die im Versandmitgliedstaat geltenden Schutznormen höhere Anforderungen enthalten als die im Bestimmungsstaat anwendbaren, die zuständige Behörde am Versandort einen Einwand gegen die geplante Verbringung erheben können muss, den sie auf ihre innerstaatlichen Vorschriften stützen kann. Gerade in einem solchen Fall erweist sich nämlich diese der zuständigen Behörde am Versandort zuerkannte Befugnis als äußerst nützlich, da sich die zuständige Behörde des Bestimmungsstaats dann, wenn sich herausstellen sollte, dass die vorgesehene Verwertung auch gegen die im Bestimmungsstaat geltenden Vorschriften verstößt, der Verwertung selbst widersetzen müsste. Somit muss die Verordnung es gerade in einer Situation, in der, wie im vorliegenden Fall, die Verwertung der fraglichen Abfälle nach den Vorschriften des Bestimmungsstaats zulässig, nach den im Versandstaat geltenden jedoch verboten ist, ermöglichen, den Schutzvorschriften mit den höheren Anforderungen Vorrang einzuräumen.

...

Gleichwohl kann diese Befugnis der zuständigen Behörde am Versandort, wie gesagt, nicht unbedingt sein. Es ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Abfälle nach der Verordnung in der Gemeinschaft frei verkehren können müssen.

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Nach dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen daher die nach Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a erster und zweiter Gedankenstrich der Verordnung getroffenen einzelstaatlichen Maßnahmen zur Erreichung der angestrebten Schutzziele geeignet sein und dürfen nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen. Diese Voraussetzung wäre folglich nicht erfüllt, wenn der Gesundheits- und der Umweltschutz ebenso wirkungsvoll durch weniger einschneidende Maßnahmen sichergestellt werden könnten. Es ist Sache des nationalen Gerichts, das mit der gegen den Einwand der zuständigen Behörde am Versandort gerichteten Klage befasst ist, zu prüfen, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist."

Auslandsgeltung von Umweltschutzvorschriften?
Auf das Wesentliche reduziert bedeutet das Votum des Generalanwalts mit gewissen Grenzen: Abfallverwertung in Italien wird durch deutsche Behörden an deutschen Vorschriften gemessen, wenn die Abfälle aus Deutschland stammen. Abfallverwertung in Deutschland wird durch die Niederlande an niederländischen Standards gemessen, wenn die Abfälle aus den Niederlanden stammen.

Einzelfallprüfung
Wir teilen die rechtliche Bewertung der Schlussanträge vom 23.09.2004 nicht. Falls sich jedoch der Gerichtshof dem Votum seines Generalanwalts anschließt, steht zu erwarten, dass eine Vielzahl von Notifizierungsverfahren ins streitige Verfahren gehen. Der Generalanwalt sieht hier mit zweifelhafter Begründung eine Einzelfallüberprüfung der Verwertungsbedingungen im Bestimmungsstaat und der darauf bezogenen Verhältnismäßigkeitsfrage durch die Versandstaatbehörde vor, wobei auftretenden Zweifelsfragen in einem "kontradiktorischen Verfahren" (!) zwischen der Versandstaatbehörde und der notifizierenden Person geklärt werden könnten:

Und wieder der Generalanwalt ...
"Wie die Kommission betont hat, erscheint es zunächst erforderlich, dass die von der zuständigen Behörde am Versandort angewandten Normen auf einer wissenschaftlichen Beurteilung der Gefahr beruhen. Es würde gegen die Verordnung verstoßen, wenn eine Verbringung von Abfällen, die nach den Rechtsvorschriften des Bestimmungsstaats tatsächlich in diesem verwertet werden könnten, aufgrund allgemeiner Erwägungen oder einer rein hypothetischen Einschätzung der Gefahr durch die zuständige Behörde am Versandort verhindert werden könnte. Wie auf dem Gebiet der Beschränkungen des freien Verkehrs von Lebensmitteln muss das Bestehen einer Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt bei der Verwertung von Abfällen meines Erachtens unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung sowie der Arbeiten der wissenschaftlichen Ausschüsse der Gemeinschaft beurteilt werden. Gleichwohl kann dieses Erfordernis nicht der Durchführung des Grundsatzes der Vorsorge entgegenstehen, der ebenfalls einer der Grundsätze ist, die dem Umweltrecht zugrunde liegen. So müsste ein Mitgliedstaat, falls diese Beurteilung ergeben sollte, dass hinsichtlich des Bestehens oder des Ausmaßes realer Gefahren für die Gesundheit noch ein wissenschaftlicher Zweifel besteht, nach dem Grundsatz der Vorsorge Schutzmaßnahmen ergreifen können, ohne abwarten zu müssen, dass Existenz und Schwere dieser Gefahren in vollem Umfang nachgewiesen sind.

Sodann müsste die zuständige Behörde am Versandort anlässlich der Prüfung, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, in jedem Einzelfall prüfen, ob die im Bestimmungsstaat vorgesehene Verwertung, wenn sie auch möglicherweise durch nachgiebigere Vorschriften geregelt ist, nicht trotzdem geeignet ist, einen Schutz zu gewährleisten, der mit dem vergleichbar ist, der von ihren eigenen einzelstaatlichen Vorschriften angestrebt wird. Das wäre unter den Umständen des vorliegenden Falles etwa dann der Fall, wenn nach den vom Unternehmen, das die Abfälle empfängt, angewandten Verfahren zur Spanplattenherstellung die mit der fraglichen Verwertung betrauten Arbeitnehmer genauso wirksam geschützt werden könnten und das Arsen ganz aus den Spanplatten getilgt oder sein Gehalt unter den in den deutschen Vorschriften festgelegten Grenzwert zurückgeführt werden könnte.

Im Gegensatz zur Klägerin glaube ich nicht, dass eine solche Prüfung praktisch unrealisierbar wäre. Wie wir gesehen haben, muss der Begleitschein, der der Notifizierung als Grundlage dient und der zuständigen Behörde am Versandort wie den übrigen zuständigen Behörden zu übermitteln ist, zahlreiche Angaben zu den Modalitäten der Verwertung enthalten. Außerdem kann die zuständige Behörde am Versandort nach Artikel 6 Absätze 4 und 6 der Verordnung von der notifizierenden Person zusätzliche Angaben und Unterlagen sowie den mit dem Empfängerunternehmen geschlossenen Vertrag über die Verwertung der Abfälle verlangen. Außerdem müsste die notifizierende Person, die diesen Vertrag abgeschlossen haben muss, normalerweise in der Lage sein, nachzuweisen, dass die vorgesehene Verwertung den Anforderungen der im Versandstaat geltenden Vorschriften genügt. Aus Anlass dieser Frage müsste es gegebenenfalls zu einem kontradiktorischen Verfahren zwischen der zuständigen Behörde am Versandort und der notifizierenden Person kommen können. Diese Kontrolle und dieses Verfahren würden sich umso mehr anbieten, als im vorliegenden Fall der Versandstaat gemäß den Artikeln 3 Absatz 8 und 6 Absatz 8 der Verordnung vorgesehen hat, dass die Mitteilung des Verbringungsvorhabens an die übrigen beteiligten Behörden und den Empfänger von der zuständigen Behörde am Versandort vorgenommen wird, da diese Behörde in einem solchen Fall vor der Übermittlung über eine zusätzliche Frist verfügen könnte.

Die Zukunft?
Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, das es meist die Behörden des Versandstaats sind, die gegen geplante Verbringungen intervenieren. Dabei werden häufig Umweltschutzgründe genannt, obwohl tatsächlich abfallwirtschaftliche Gesichtspunkte Motiv der Einwandserhebung sind. Werden vor diesem Hintergrund Interventionsrechte der Versandstaatbehörden gestärkt, ist die künftige Behördenpraxis nach unserer Einschätzung vorgezeichnet.

Wir rechnen damit, dass das Votum des Generalanwalts sich bereits vor der in einigen Monaten zu erwartenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs auf den Behördenvollzug in Deutschland auswirken wird.